对湖北公安机关负责人 出庭应诉问题调查思考

黄勋

       随着我国依法治国、依法执政、依法行政的进程不断推进，行政诉讼案件不断增多，行政诉讼日益成为群众维护自身权益、监督行政机关权力运行的利器。2015年5月1日实施的新《行政诉讼法》顺应时代发展的趋势，首次将被诉行政机关负责人应当出庭应诉制度写进法律，有力推动了行政机关负责人出庭应诉工作开展。被诉行政机关负责人出庭应诉制度实施以来，湖北省各级公安机关高度重视并积极推进，取得了阶段性成果，但在实际操作中仍然存在一些问题，笔者对近一年来湖北省公安机关负责人出庭应诉情况进行深入调研，分析研究公安机关负责人出庭应诉中出现的新情况，试图解决新问题，切实提高公安机关负责人出庭应诉的实际效果。

       一、 基本情况

       新《行政诉讼法》实施以来，全省各级公安机关对行政机关负责人参与出庭应诉工作高度重视，省厅下发了《关于加强公安机关负责人出庭应诉的指导意见》要求各地做好公安机关负责人出庭应诉工作；武汉、黄冈等地制定了本机关负责人出庭应诉工作规定；宜昌市公安局负责人庭前及时听取案情汇报，指导相关警种和部门按时向法院提交诉讼材料；襄阳市局党委多次集中学习讨论新行政诉讼法，充分做好出庭应诉的准备。领导的不断重视，保证了出庭应诉效果，取得了较高的胜诉率。2015年出庭率则达到43%，同比上升35个百分点。出庭率的大幅上升，体现出我省公安机关负责人顺应依法治国的新要求，主动提高化解行政争议和维护社会稳定的能力和水平。在肯定成绩的同时，也存在着差距与不足，主要体现在：

       （一）出庭应诉率不高。从统计数据来看，出庭应诉单位呈现县级机关多，市级机关少，公安机关负责人出庭应诉案件数量上较少，出庭应诉率与发达省份相比还有很大的提升空间。负责人出庭应诉率不高，"三怕"现象存在较为普遍。一是怕"丢面子"。部分领导干部法治意识不强，存在畏诉、厌诉情绪，认为一旦官司输了，就会影响威信和权威；二是怕"掉架子"。由于法律专业知识和应诉能力有限，一些领导干部怕在法庭上出丑或被当事人抓住把柄，出庭有些勉为其难。三是怕"丢位子"，担心自己到庭后，案件败诉，有损单位形象，影响到单位年终各项指标的考评，贻误自己前程。

       （二）出庭效果不理想。反映在负责人出庭应诉案件中上诉率偏高，协调撤诉率低的现象。一些案件审理过程中，被诉行政机关负责人由于没有掌握相关的法律知识，缺乏必要的应诉技巧和缜密的案情分析，加上思想认识、心态问题等多种因素影响，使得双方对立情绪加重，矛盾争议难以得到有效化解。

       （三）出庭应诉形式化。部分案件虽然负责人出庭，但却处在"只出庭不出声"的状态，答辩阶段一般由代理律师或者由单位工作人员完成；有的仅仅宣读答辩意见，未实际参与到案件庭审过程中来，与当事人缺乏足够有效的协调沟通，出庭应诉呈现"出庭难出声，应诉难应答"的局面，没有真正发挥出庭应诉的作用。

       二、问题的成因

       湖北省公安机关负责人出庭应诉工作存在出庭应诉率不高、出庭效果不理想及出庭应诉形式化等问题主要有以下四个方面原因

       （一）刚性约束不足

       2015年3月，湖北省公安厅下发了《关于加强公安机关负责人出庭应诉的指导意见》，该规定过于原则、可操作性不强。对公安机关负责人应当出庭的法定情形规定较少，缺乏可实施性。另外，对单位负责人每年度应当出庭应诉数量的最低限值未作硬性规定，难以发挥该制度的约束作用。

       （二）法治意识淡薄

       一些基层单位的领导和民警平时工作按照经验和习惯办事，缺乏按照法律程序办事的意识，在运用法治思维思考问题和采取法治方式解决问题的自觉性和能力上有待提高。部分领导不习惯用法律手段解决行政争议，更不愿通过法律途径来化解矛盾，以言代法、以权代法的情况不同程度地存在。少数领导认为当被告是不光彩的事，如果出庭败诉，则既损害自己形象又损害到单位形象。

       （三）问责机制缺位

       虽然多数公安机关以下发通知或规定的形式对公安机关主要负责人出庭应诉做出了相对明确的要求，但大多数公安机关并未建立相应的监督问责机制，使公安机关主要负责人出庭应诉制度只能"看上去很美好"。实践中各级公安机关是否遵照执行，是否完成指标，并无有效的监督和制约。监督与问责机制的缺位，使公安机关主要负责人出庭应诉工作得不到应有的尊重与推进。

       （四） 诉讼能力有限

       诉讼具有高度的专业性和技术性，不仅要熟知公安业务，而且要对行政诉讼程序有总体把握。虽然通过多年的努力，全省公安机关领导干部在执法理念、执法方式上有较大的进步，但是公安机关负责人较多将精力投入到公安业务中，对所涉及的专业领域和专业知识难以达到熟知会用的地步，其诉讼能力参差不齐，远不及专业法律人员。

       三、对策及建议

       新修订的《行政诉讼法》首次在立法层面对行政首长出庭应诉提出了明确的要求，湖北省公安机关应针对实施过程中的主要症结，借鉴外省的成熟经验，适应新的变化，及时转变公安机关负责人出庭应诉现状，推动该制度落地生根。

       （一）顶层设计，科学谋划，进一步完善制度建设。针对《关于加强公安机关负责人出庭应诉的指导意见》规定过于原则、可操作性不强的情况。建议制定《湖北省公安机关行政出庭应诉工作规定》，结合湖北公安工作实际，对公安机关负责人应当出庭应诉的范围、证据标准、诉讼程序及监督等事项进行详尽规定，真正改变"民告官、不见官"的格局。市（州）、县（市、区）公安机关在制定公安机关负责人出庭应诉的规范性文件时，不能机械效仿，所制定出台的文件要符合实际，具有可操作性，避免流于形式。

       （二）提升理念，加强培训，进一步增强应诉能力。各级公安机关要加强对领导干部的法治教育，借助"通读法条、感悟法理、恪守法律、弘扬法治"主题学习活动有力契机，不断提高对领导干部出庭应诉工作的重视程度，增强领导干部遵法、学法、守法、用法的自觉性，努力提升法治意识，做到敬畏法治，恪守法治，捍卫法治、厉行法治。可以采取专题培训、案例点评、模拟法庭等方式，组织领导干部系统学习《行政法》及《行政诉讼法》，促进领导干部熟悉庭审程序、掌握庭审技巧，把握庭审环节，提高应诉能力。要不断提高对负责人出庭应诉工作的重视程度，按照"谁主管、谁负责"、"谁审批、谁应诉"的原则，明确分工，落实责任，确保工作落到实处、取得实效。

       （三）严格考核，强化监督，进一步完善工作机制。各级公安机关要结合工作实际，制定工作制度，理顺工作流程，完善工作机制。法制、督察与纪委等部门可根据法定职责对公安机关负责人出庭应诉工作进行监督指导、督办与责任追究。法制部门应当对出庭应诉工作进行监督和指导，建立完备的负责人出庭应诉监督考核制度，将公安机关负责人出庭应诉率、行政诉讼案件败诉率等指标纳入年终执法质量考评，与目标管理挂钩，促使负责人出庭应诉工作走向常态化。督察部门采取定期督导检查与不定期督导检查相结合的形式对该项制度的落实情况进行检查督导，适时通报督察情况。纪委部门对公安机关负责人应出庭而未出庭应诉，行政诉讼败诉或引起国家赔偿的，要严格依法追究责任。

       （四）加大宣传，营造氛围，进一步扩大社会影响。各级公安机关要充分利用电视、电台、报纸、宣传栏等传统媒体，善于运用互联网、博客、微博等新兴媒体为负责人出庭应诉工作营造良好的舆论氛围，积极展示法治公安的良好形象，使执法为民的公安形象更加深入人心。通过媒体加大宣传力度，一方面要宣传依法治国的战略方针和"四个全面"战略布局，在全社会树立起责任政府、法治政府的执政理念，进一步优化外部司法环境； 另一方面要加大宣传公安机关领导干部出庭应诉的典型事例，营造良好的氛围，从而促进领导干部思想观念的转变，塑造遵法守法、依法办事的良好形象。

       （五）事前预防，事后治理，进一步防范执法争议。开庭审理前，对可能出现的行政诉讼，公安机关负责人要重点关注引发行政诉讼案件的关键环节，积极与行政相对人沟通，耐心听取诉求，对本单位的执法行为进行及时审查，发现问题要及时纠正，做好解释宣传工作，将纠纷矛盾化解在萌芽状态。庭审结束后，组织人员对案件进行全面剖析，查摆整改执法问题，及时总结应诉技巧。特别是败诉案件，要加强综合分析研判，追根溯源，堵塞执法漏洞。对存在执法问题的单位及有关人员，要依法严格追究，防范和减少执法争议。