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地方立法的“波浪效应”——荆州市地方立法后工作的思考

发布时间:2018-07-17 来源:

    荆州区法学会  刘清平

     

    近年来,荆州市人大常委会获得地方立法权后,相继通过了《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》,其他事项的立法工作正在有计划地推进。法律的生命力在于实施,地方法规更是如此。如何较好地发挥地方法规的作用,有待于我们进一步认识和探索。“波浪效应”是基于波浪理论和波浪力的计算方法,对波浪影响力的评估。本文旨在借用“波浪效应”的原理,为荆州市地方立法后工作建言献策。

    一、对荆州市现行地方法规推动力的认识

    地方立法“波浪”的产生,源于地方立法需求侧和供给侧的推动力,只有二者作用于同一方向,形成合力,才能促进地方性法规顺利颁布实施。

    1.社会内生需求度。荆州市人大常委会选择荆州古城保护、文明行为促进和长湖保护作为地方首批立法的切入点,很大程度上是考虑社会内生的需求,是从立法角度对人民群众不断增长的美好生活现实需求的正面回应。荆州城是国务院首批命名的历史文化名城,保护好荆州古城,展示荆州厚重的历史文化,为荆州人民长期期盼。随着荆州经济社会发展,人们对社会不文明行为的诟病越来越强烈,结合创建省级文明城、争创国家卫生城,文明行为促进条例的出台应该是水到渠成。长湖虽然是荆州与荆门、潜江的界湖,但其主体在荆州境内,是荆州城市供水的备用水源,保护长湖水资源、水环境也是荆州老百姓的心声。荆州经济社会发展强大的内生需求,对《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》的实施和《长湖保护条例》的出台起到了积极地催化作用。

    2.党委政府重视程度。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。《决定》要求各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制。党委政府具有领导立法和有效实施法律,包括地方法规的应尽之责。荆州市委、市政府高度重视地方立法工作,已经颁布和即将审议通过的荆州市三部地方法规,紧扣市委、市政府工作中心。《荆州古城保护条例》服务荆州全域旅游战略,《荆州市文明行为促进条例》有利于增强居民文明素养,提升城市新形象,《长湖保护条例》事关生态环境保护。三部地方法规是市委市政府重要工作意见在地方立方领域的具体体现,为党委政府有关工作的开展提供法治保障。

    3.职能部门履职紧迫感。职能部门是地方法规的执法主体,只有职能部门具有紧迫感,才能激发依法履职的积极性主动性。已经颁布和即将审议通过的荆州市三部地方法规,在一定程度上讲是有关职能部门长期呼吁的结果。在荆州古城保护有关具体工作中,没有具体法规可依,人为破坏和影响整体规划的行为得不到有效治理,文物保护等职能部门往往力不从心。不文明行为在荆州随处可见,教育劝导没有法律保障,相关部门职能交叉,具体执法无法可依,执法难、管理难成为有关部门的口头禅。长湖保护面临同样难题,湖泊功能定位政出多门,多头执法界限不明,源头治理难度大。三部地方法规针对职能部门反映的难点问题,分别给出了答案,较好地解决了职能法定和有法可依的问题。

    4.权力机关监督力度。人大及其常委会是法律实施的监督机关,由地方人大常委会审议通过的地方性法规,应是各级地方人大发力监督的重点。荆州市人大常委会已经把《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》的实施情况,作为2018年法律监督的重点,并将相继开展视察、专题调研等活动,必将推动各区县人大和乡镇人大加强对地方性法规实施情况的监督。各级人大对地方性法规实施情况的监督,也将促使各级政府和职能部门重视地方性法规的执法和保障,从而实现地方性法规立法的预期效果。

    二、荆州市现行地方法规实施可能产生的效应

    颁布实施《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》,是荆州市地方立法的一件大事。一石激起千层浪。作为荆州市地方立法的第一块“石头”,其对法治荆州建设的“波浪效应”是多方面的,连锁式的,而且是“后浪推前浪”连续性地推动。

    1.基层社会治理保障效应。《立法法》赋予设区的市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规的权力,就是充分考虑到地方社会环境的差异性、多样性,便于更好地处理地方性事务,实现地方治理的法治化与规范化。地方法规在基层社会治理的保障效应主要体现在三个方面。一是明确了工作主体。《荆州古城保护条例》规定荆州市政府对古城保护负全面责任,荆州区政府负部分责任,17个部门负具体责任;《荆州市文明行为促进条例》规定市、县级精神文明建设委员会及其工作机构负领导和组织责任,15个部门负具体责任。二是明确了行为规范。《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》中涉及行为规范内容的有24条33款。三是明确了法律责任。《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》都有专门的法律责任章节,对具体违法情节和对应的处罚结果有详细规定。同时,地方法规中的有些规定还成为乡村社会治理的权力来源。如治理大操大办、人情风等问题,过去仅限于文件精神,约束对象为党员干部和公职人员,《荆州市文明行为促进条例》将其纳入文明行为基本规范,为基层组织普遍性的治理工作提供了法治保障。

    2.政府依法履职推动效应。过去,地方政府面对繁杂的社会事务,往往以文件或者其他政府公文的形式予以规定。地方政府的很多文件,在制定过程中往往缺乏公民的有效参与,民主性、科学性存在不足;在实施过程中,由于缺乏监督,滥用权力现象时有发生。设区的市人大常委会作为法律监督机关、非执法机关,以第三方身份开展地方立法,在立法计划的制定、修改意见的征集、法规内容的审定等方面都有严格的程序,有利于听取公民和其他组织意见,有利于公民的广泛参与,从而使地方法规更具透明度和公信力。这就倒逼地方政府及其部门主动适应地方法规的要求,不断改进工作方式。就荆州市颁布实施的《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》而言,对政府及其部门依法履职至少有三个方面的推动作用。一是促进新一轮权责公开。目前,地方政府和部门权责清单的依据主要是国家法律法规、省级地方法规、行政规章,随着地方立法的加强,省级以下地方法规将成为权责清单的重要依据。《荆州古城保护条例》于2017年5月1日实施,八个多月来,从公开渠道包括政府和部门网站的权责清单中,还无法了解到相关职能部门依法应该承担的工作职能,也不清楚地方政府围绕执行《荆州古城保护条例》所做的工作。随着监督力度的加大,重视程度的提高,相信由地方性法规授权的新一轮职能公开势在必行。二是促进履职精细化制度化。由于地方法规指向更加具体、要求更加明确,必须要结合实际回答好怎么干、如何办的问题。《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》分别就古城保护、文明建设明确了地方政府和相关部门的工作责任。如何落实责任?必须制定切实可行的措施,才能确保法规条款得以有效执行。三是促进履职监督常态化。地方法规是集中地方民意,量身定制的规范性文件,更容易唤起社会各界以主人公姿态品论。同时,地方法规所涉事项与群众生产生活联系密切,落实效果更容易成为社会和群众关注的焦点。政府和职能部门作为答题人,必须具有一名成熟考生的心态,习惯在社会各方的评判下履职,把监督作为改进工作的措施。

    3.社会共建共治引导效应。地方立法要达到预期的效果,关键是社会各界和人民群众的广泛参与、自觉遵守。党的十九大报告提出,“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。 社会共建共治需要法治引领,地方法规在法治引领中具有独特的作用。一方面,在制度建设层面,地方法规是指导社会治理的规范性制度,它赋予了社会治理参与各方在具体社会事务中的权利和义务,具有法定约束性。《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》中有关权利义务的规定就有46条,构成两部地方法规的主要内容。另一方面,在工作层面,社会协同、公众参与是社会治理的基础,地方法规对地方社会事务鼓励褒奖的事项都有明确规定,而且这些规定往往是国家法律法规中没有的,有利于调动社会各方特别是人民群众参与社会治理的积极性,解除他们的后顾之忧。《荆州古城保护条例》中就鼓励古城合理利用,用4条6款作了明确概定;《荆州市文明行为促进条例》中,就公民参与慈善公益活动、无偿献血、见义勇为等行为明确予以倡导,并对相关褒奖措施予以规定。无论权利义务性条款,还是倡导性条款,都对各方共建共治工作具有指向性。

    三、如何更好地发挥现行地方法规的作用

    《立法法》将地方立法权授予设区的市后,应该说荆州市地方立法工作走在全省前列,《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》先后受到全国人大常委会领导的肯定。然而,实践决定成败,一部好的地方法规关键是在实践中得到有效落实,实现好的效果。

    1.加强地方法规实施的牵头管总。地方法规是地方党委政府社会治理思路的集中体现,其实施同样需要党委政府高度重视和精心组织。将地方法规实施纳入本地国民经济和社会发展规划,统筹安排部署,同步推进落实;将地方法规宣传纳入“七五”普法规划,进一步强化“谁执法谁普法”的工作责任;将地方法规执行情况纳入各级各部门绩效考核,以考核促履职。将已经颁布《荆州古城保护条例》《荆州市文明行为促进条例》的实施,与国家文明城市创建、国家卫生城市创建成果巩固、国家“长安杯”保持等市委市政府主导的争创活动结合起来,进一步加大工作力度,固化工作机制。

    2.厚植地方法规的群众基础。地方法规姓“地”,具有先天性接地气的优势,其许多内容来自于老百姓的呼声。《荆州市文明行为促进条例》起草过程中,在征求“十大不文明行为”时,就有近十四万居民参加。地方法规在社会治理中充分发挥作用,就必须真正实现从群众中来、到群众中去。首先要深入宣传发动群众,组织开展地方法规宣传“六进”活动,利用传统媒体和新媒体点面结合促宣传,让群众知法、守法,克服“约他心理”,形成良好的自律意识。其次要积极依靠群众,充分利用社会各界社团组织和志愿者组织资源,参与地方法规引导教育活动,最大限度地聚集社会正能量。

    3.持续开展突出问题的治理。地方法规实施不是敲锣打鼓就可以完成的,地方法规所涉及到的一些突出问题的解决,最终还要靠依法治理。这就要求相关职能部门,针对突出问题,用好地方法规赋予的手段,组织开展集中治理、常态化管理。画出底线,用好红线,让地方法规长出“牙齿”,使违法者有切肤之痛。同时,通过案例曝光等方式扩大社会影响,孤立极少数,教育大多数。

    4.做实地方法规的监督问责。有职就有责,失职必问责。地方法规赋予了地方及其部门相关事权,权责必须配套,法规的实施才有保障。地方人大常委会和政府要把地方法规履职情况纳入问责范围,利用现有的问政问责平台和机制,坚持问题导向,精准传导压力,促使责任单位痛到点,改到位。

    5.建立地方法规评估机制。地方法规从制定实施到达到预期效果,需要一个不断完善的过程。加之国家政策和相关上位法都可能调整变化,实施过程中还可能出现一些新情况、新问题,这就要求作为立法机关的地方人大常委会,尽早建立地方法规评估机制,密切跟踪法规实施情况,及时掌握政策和上位法变动信息,适时提出废、改的建议,保证地方法规处于最佳状态。

     

    结 束 语

       《立法法》关于地方立法的扩权,激活了地方立法和依法治理的积极性、主动性。近两年来,湖北省人大常委会批准的地方法规就有20部。目前,荆州市人大常委会正在制定五年立法工作规划,确定扬尘污染防治、爱国卫生、物业服务等13件立法规划项目和调研项目,启动了城市综合管理、洪湖保护、古墓葬保护等方面的立法调研。如何用足用好法律给地方立法留有的空间,承接好地方法规的实施,以期实现良好的法治效果,这些都值得我们共同关注和进一步探讨。


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