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全面推动地方性法规 进入执法 融入司法 列入普法

发布时间:2018-09-17 来源:

    “法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”。这是习近平总书记关于人民代表大会制度重要论述中反复强调的一个基本观点。地方性法规是中国特色社会主义法律体系中不可或缺的基础部分,2016年1月1日,荆州市人大及其常委会正式行使地方立法权。在省人大常委会的有力指导和市委的正确领导下,克服为立法而立法的倾向,不辱使命,蹄疾步稳,一手抓立法质量、一手抓法规实施,积极探索推动地方性法规进入执法、融入司法、列入普法的“三入”工作机制,成效初显。

    一、突出精准立法,筑牢“三入”工作支撑点

    赋予设区的市地方立法权是党中央、全国人大作出的重大战略决策,也是修改后的立法法的新规定。此举为设区的市完善人大工作职能,依法履职尽责,加强城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护工作,促推经济社会全面、科学、协调发展提供了重要支撑。充分发挥地方立法的引领和保障作用,必须高质量立法、立高质量的法。为此,我们力求在不抵触、有特色、好操作、少重复的前提下,做到在立法数量上坚持少而精。以2年立3部的频次进行立法,行使地方立法权2年8个月,共出台地方性法规3部,另表决通过并报省人大常委会待批1部。在项目选择上坚持小而实。法规项目一般切口都很小,常以一城(荆州古城)、一湖(长湖)为立法对象,并在注重管用、实用、好用。在进度时序上坚持质为先。为了科学制定湖北省市州首部“一湖一法”的《荆州市长湖保护条例》,我们以进度服从质量,调整立法计划,表决时间推迟半年,并由原定的二审一表决变为三审后表决。由于在立法中精益求精,本市已经实施的3部法规总体质量良好。2017年9月6日,在第23次全国地方立法工作座谈会上,时任中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江,肯定了全国新赋予立法权的设区的市出台的6部地方性法规,《荆州古城保护条例》位居第一。

    二、突出立法评估,找准“三入”工作切入点

    2017年底,我们委托长江大学法学院对本市已经出台的地方性法规进行了立法后评估。评估发现,尽管我们在立法中做了许多宣传工作,但是,不仅市民对这些法规知之甚少,就是相当一部分行政执法人员、司法人员也只知其一不知其二,对法规内容不甚了了,至于进入行政执法办案程序和司法适用更是为零。我们感到这种状况或许在立法迟、法规少的荆州没有说服力,便把视野投向了全国,利用互联网等手段进行大数据分析,结果令人吃惊不小:全国一些有30多年立法经历的省会市、经济特区市、较大的市在地方性法规的实施上也很不乐观,突出地表现在行政执法、普法宣传尤其是司法适用上很难寻觅到地方性法规的踪迹,实用性的法规进入行政执法程序的不到20%、司法适用的更是不到5%。而且此类现象绝非一城一地,其具有普遍性、长期性、习惯性。行政执法和司法判案的依据基本上是法律和行政法规、部门规章及司法解释,地方性法规远远没有得到应有的地位。上述问题的出现,既有部分地方性法规质量不高、特色不显、针对性不强的原因;也有执法、司法人员对地方性法规缺乏认知,其法规的配套制度措施不完善、不健全的因素;还有对地方性法规的宣传普及不到位,人大自身的监督作用没有充分发挥等原因。

    立法后评估的结果,无疑给我们服了一副清醒剂。市委和市人大常委会党组认真讨论后认为,地方性法规如果不能得到正确有效实施,不仅浪费立法资源,导致大量法规成为一堆废纸,而且会产生很大的负效应。地方立法仅仅针对问题、保证法规质量还远远不够,通过推动法规的实施真正解决问题才是目的。

    三、突出综合施策,抓实“三入”工作着力点

    找到问题和原因后,如何破解地方性法规实施的难题?这既是个实践问题,也是个理论问题。市人大常委会组织广泛深入的研究论证,开展“推进地方性法规实施”征文,举办该专题学术论坛,并将此确定为理论研究课题。省人大常委会也十分重视这项研究工作,将其确定为全省重点课题,派员专门来荆指导。研究成果很快转化为工作成果。以此为基础,市人大常委会提出了推动地方性法规“三入”的目标,并审议通过了《关于全面推动地方性法规进入执法融入司法列入普法工作的决定》,首开设区的市出台专门决定推动地方性法规实施之先河。

    首先,市委重视抓“三入”。党委领导,人大推动,“一府一委两院”实施,全社会参与的地方性法规实施格局在实践中得到构建。市委将推动“三入”工作确定为全市改革项目,并将其纳入法治荆州建设重要内容,明确责任清单。前后两任市委书记分别带领市人大常委会组成人员对《荆州古城保护条例》、《荆州市文明行为促进条例》实施情况进行执法检查,解决古城保护的体制问题。新任市委书记上任仅20天就主持召开荆州古城人口及功能疏散工作座谈会,会议以《荆州古城保护条例》规定的古城人口控制标准为依据,对古城人口及功能疏散工作进行全面部署。

    第二,人大推动抓“三入”。市人大常委会将推动“三入”作为监督工作的重要举措,在本市每部地方性法规公布时,都专门印发贯彻该部法规的实施方案,进一步确定法规“三入”的责任制、时间表、路线图。改变以往年度只制定“一要点两计划”的做法,首次印发《2018年荆州市推动地方性法规实施工作计划》,将实施任务具体化、项目化、系统化。确定市中级法院、市检察院和公安、水利、环保、城管、住建、文旅、司法行政等部门和荆州区为推进“三入”工作试点,督促试点单位出台“三入”工作的具体意见和实施办法。常委会在法治政府建设视察、推进依法行政工作检查中都把“三入”作为重点;还听取审议了市政府关于实施《荆州古城保护条例》情况的报告。此外,常委会还将原冠有“立法”字样的立法顾问组、立法研究会和地方立法研究中心一律表述为“立法与实施”,其目的就是要增加法规实施的权重。

    第三,实管善管抓“三入”。明确市县两级“一府一委两院”是地方性法规“三入”的主体,实施“三入”工作是上述机关法定职责。市政府将“三入”纳入法治政府建设和依法行政工作的重要考核指标;通过试点带动,政府各部门及司法机关分解落实地方性法规相关条款,推出具体措施,完善工作机制,进行学习培训。

    第四,营造氛围抓“三入”。在全面实行谁执法谁普法责任制的基础上,积极探索谁司法谁普法、谁主管谁普法责任制。依照市人大常委会的决定,常委会法工委与市普法办印发《关于在全市深入学习宣传地方性法规的通知》,积极宣传普及地方性法规,实现了“七五”普法规划和年度计划有内容、中心学习组学习有专题、法律法规“六进”活动有节目。“三入”工作成为全市“七五”普法中期检查的重中之重;有关单位、基层组织利用各种阵地宣传地方性法规;市内主要媒体设专栏、辟专刊、推专版进行宣传;市委宣传部、市普法办每次组织的法制宣传活动都有地方性法规的内容,为了宣传《荆州市文明行为促进条例》,监利县花鼓剧团还专门制作了小品《错怪》。通过丰富多彩、喜闻乐见的宣传形式,有针对性开展地方性法规的宣传教育。

    四、突出法规实效,培育“三入”工作生长点

    荆州开展推动地方性法规“三入”工作仅半年多的时间,就已经出现了令人可喜的现象。

    首先,共识开始形成。一是开始形成地方性法规也是法的共识。干部群众尤其是执法、司法人员认识到地方性法规无论在总体数量还是在实际功能上,都确定了其独特的地位,只有当地方性法规具备了一定的质和量,才能构成门类齐全、内部和谐的中国特色社会主义法律体系。那种认为地方性法规与红头文件差不多的思想情绪得到清除。二是开始形成地方性法规的生命力同样在于实施的共识。为解决本地区事务进行创造性、自主性立法产生的地方性法规,一些尚不具备条件制定全国性法律的,可以先通过制定地方性法规来探索、积累经验。基础不牢、地动山摇。如果没有地方性法规,法律的生命力和权威也会大打折扣。三是开始形成不仅要注重立法质量更要重视法规实施的共识。大家认为荆州在行使立法权不久的时候,就认真研究、强力推进地方性法规的实施,必定能够有效破解地方性法规实施难的瓶颈,真正让其“活”起来、“立”起来、“硬”起来。

    其二,工作开始落地。在行政执法、民事和行政案件审理裁定、法律监督、公益诉讼等方面,行政机关和司法机关已作好开始引用、适用并全面执行地方性法规的准备。对于需要制定与地方性法规相配套的政府规章和其他规范性文件的,实施机关也在着手制定,以打通地方性法规落地的“最后一百米”。

    其三,成效开始显现。推动地方性法规“三入”工作已从口号逐步变为现实,在本市创建全国文明城市过程中注重运用地方性法规,在志愿者服务,文明劝导,公共场所禁烟和禁发小广告,养犬管理及规范乱停乱放、随意摆摊设点等已成为依法管理城市的重要手段。有关部门已处理违反地方性法规规定的人和事共计106人次,处罚9人次。今年5月,有公民得知原荆州宾馆改造时,建筑方未按《荆州古城保护条例》规定执行,立即向市人大常委会法工委和城管、规划部门举报,得到依法及时制止,有关部门给予当事单位相应处罚。

    荆州推动“三入”工作虽然才刚起步,但已引起央媒的关注。法制日报记者慕名来荆采访,7月17日,该报在第1、8版大篇幅地报道了这项工作。

    天下之事不难于立法,而难于法之必行。推动地方性法规“三入”工作任重道远。我们决心持之以恒、久久为功,以百折不挠的精神,敢于担当的作为,真正实现立法与实施的高度统一。


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