提升社区矫正执法能力水平研究

提升社区矫正执法能力水平研究

龚重新

       党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“健全社区矫正制度”。随着近年社区矫正工作的不断深化，对社区矫正工作质量提出了更高的要求。而社区矫正执法能力水平无疑对社区矫正工作质量起到了核心作用。笔者从提升社区矫正工作执法能力水平的必要性出发，剖析影响社区矫正执法能力水平提升问题，对如何提升社区矫正执法能力水平提出自己的看法，以期引起各级对提升社区矫正执法能力水平的重视，进一步推动社区矫正工作不断向前发展。

       一、提升社区矫正执法能力水平的必要性

       无论从社区矫正工作性质，还是从社区矫正工作的现实需要和发展的趋势要求来看，提升社区矫正执法能力水平都显得十分迫切和必要。

       （一）提升社区矫正执法能力水平是社区矫正工作性质使然。社区矫正是一种非监禁性行刑方式，是刑种、量刑与行刑相结合，行刑与矫正相结合，但偏重于刑罚执行的一种综合性措施、方法或者制度。社区矫正具有非监禁性、社区参与性，在很多方面具有社会工作的特点和内容。它要求对罪犯教育矫正和安置救济应当建立在监督管理上；行刑是社区矫正的首要任务和重要内容。社区矫正的刑罚执行和社会工作的双重属性，要求社区矫正执法机构和执法人员具有行刑能力和适应社会工作的要求，即能严格执行相关法律法规，有效管控和处罚犯罪，又能顺应社会工作的特点和内容，改造教育犯罪和帮助其解决遇到的问题。这对社区矫正机构和执法人员的社区矫正执法能力水平提出了全新的要求，只有不断提升社区矫正机构和执法人员的社区矫正执法能力水平，才能与社区矫正工作性质保持一致，实现社区矫正的目的。

       （二）提升社区矫正执法能力水平是社区矫正工作现实需要。在社区矫正工作中，从审前调查、入矫报到、日常管理和监督考核等方面都需要通过提升社区矫正执法能力水平，规范运作，严格执法，才能促进社区矫正工作的健康发展。近年，我县在社区矫正工作中，在狠抓队伍建设、硬件建设、制度建设的基础上，在审前调查、接收与解矫、矫正教育、帮扶等各个环节狠抓规范，并加强与相关职能部门的衔接，有力提升了县域社区矫正执法能力水平提升。截至目前，全县共接收社区服刑人员919人，解矫603人，现有在矫对象316人，“E通”覆盖率达89%，社区服刑人员重新犯罪率控制在0.2%以下，为维护全县社会稳定作出了积极贡献。我县社区矫正工作成绩的取得离不开抓社区矫正执法能力水平提升，现实工作充分说明只有高度重视社区矫正执法能力水平提升，才能推动社区矫正工作又好又快发展。

       （三）提升社区矫正执法能力水平是社区矫正工作发展要求。随着依法治国进程加快和社区矫正工作的深入，对社区矫正执法工作提出了更高标准，要求体制机制更加健全，监督管理更加完善，方法载体更加丰富，队伍建设更加强化，保障力量更加给力，等等。对此，我们必须认真谋划社区矫正执法工作，以社区矫正质量为核心，从有利于贯彻宽严相济的刑事政策，有利于提高社区服刑人员改造质量，促使其更好地回归并融入社会出发，进一步健全制度体系，严格依法管理，加强监督指导，不断优化方法载体，规范队伍建设，完善体制机制，把社区矫正执法能力水平提高到一个新档次。显然，社区矫正工作的发展，对社区矫正执法能力水平要求已提升到全新的更高层面。

       二、提升社区矫正执法能力水平障碍因素分析

       近年来，县域在提升社区矫正执法能力水平方面，无论从制度建设、硬件建设、队伍建设，还是从措施强化等方面都取得了可喜成绩。但从社区矫正实际工作来看，任然存在一些不容忽视的困难和问题，严重羁绊着社区矫正执法能力水平的提升。

       （一）理论缺乏不适应。由于社区矫正执法缺乏理论指导，导致对社区矫正执法认识出现偏差。有的注重监督管理，却忽略教育矫正和安置救济；有的割裂监督管理与教育矫正和安置救济的关系，把教育矫正和安置救济不能建立在监督管理上。这两种认识均在很大程度上混淆了社区矫正执法方向，影响社区矫正执法效果。所以，要做好社区矫正执法工作，需要强有力的正确理论指导社区矫正执法工作。

       （二）素质不高不适应。由于诸多主观客观原因，使社区矫正执法队伍执法能力水平跟不上，影响到社区服刑人员矫治质量。有的眼高手低，大事做不来，小事又不做；有的懒汉思想严重，不想学、不会学、学不会；有的怕得罪人，缩手缩脚；有的认为自己年龄老化，做天和尚撞天钟；有的不作为、慢作为、乱作为、滥作为和不文明执法，甚至出现不廉洁现象；有的经不住“钱”、“权”、“情”、“恶”的干扰，左右公正执法；等等。这些问题虽然出现在少数人身上，但影响到社区矫正执法队伍整体执法能力水平，阻碍了社区矫正工作顺利开展。

       （三）规定不细不适应。一是执法机构设置存在政策障碍。虽然提出了机构概念，但如何定性，如何设置并无规定，无统一名称，无统一规格的执法机构，刑罚执行的规范性和严肃性受到影响。与此同时，社区矫正机构和司法所人员不具有人民警察身份，在处理违反规定的社区服刑人员时缺乏强制手段。二是现行收监条件标准模糊。如《社区矫正实施办法》规定，社区服刑人员“违反人民法院禁止令，情节严重的”，“因违反监督管理规定受到治安管理处罚，仍不改正的”，“其他违反有关法律、行政法规和监督管理规定，情节严重的”，这些规定中的“情节严重的”，“仍不改正的”没有具体认定标准，容易造成各地社区矫正机构对上述情形认定不统一，影响到社区矫正执法能力水平的发挥。

       （四）保障不力不适应。人员力量薄弱是保障不力的主要表现。基层社区矫正力量不足，基层社区矫正工作专业矫正人员较少，社区辅助力量偏弱。尤其是乡镇司法所不同程度地面临着人员紧缺、装备落后、经费紧张的困境，且司法所任务繁重，职责广泛，不能专心抓好社区矫正工作，造成司法所承担社区矫正日常工作不力，执法力度不强。如我县16个乡镇司法所，除县城斗湖堤镇司法所为4人外，5个乡镇司法所均为2人，其余10个司法所均为一人所。人员力量这么单薄，工作涉及普法依法治理、人民调解、法律服务管理、安置帮教、综合治理、社会维稳等多项工作，当然也包括社区矫正，要应酬那么多头绪工作，加之经费紧、装备差，在这种情况下，要提升提升社区矫正执法能力水平，谈何容易？另外，《社区矫正实施办法》明确规定，对人民法院决定收监执行的，居住地县级司法行政机关应当及时将罪犯送交监狱或者看守所，公安机关予以协助。但在收监过程中如果出现意外情况，造成社区矫正工作人员感染传染病、致伤致残或死亡，如何定性，如何设置保障措施并无规定。社区矫正执法人员在未纳入人民警察保障范围的情况下，缺乏必要职业风险保障法律制度，这会影响到社区矫正执法人员提升社区矫正执法能力水平的积极性。

       （五）衔接不紧不适应。主要表现在法律文书转送与服刑主体接受的非同步性。有的案件在宣判后，社区服刑人员到社区矫正机构报到，相关法律文书送达滞后。没有相应依据，社区矫正机构无法对社区服刑人员办理接收手续，导致原判刑罚主体生效判决与执行环节衔接不力，容易造成脱管、漏管。特别是有的法律文书送达迟，社区服刑人员也不来报到，使社区矫正机构不能及时对其实施矫正，这类问题涉及外地法院判决的最多。更有个别社区服刑人员外出务工，无法对其实施矫正教育。以上问题严重影响到社区矫正执法能力水平发挥。

       此外，对社区服刑人员社会帮扶力度不够，司法奖惩审判环节过多、社会转型与传统监督管理方式之间的矛盾、执法文书规范化程度不高、执法经费缺乏、立法缓慢等也对提升社区矫正执法能力水平造成不利影响。

       三、提升社区矫正执法能力水平路径选择

       （一）充分发挥整体力量，形成执法合力。要推进社区矫正成员单位衔接协作，实行信息互通，资源共享，工作互动，形成全局一盘棋的良好社区矫正执法格局。对各成员单位要制定详细、完善的法律规范，明确各自的职责范围、工作内容和程序、配合内容及方式、法律后果等，以实现分工负责、互相配合，真正发挥整体优势执法。要切实做好司法行政机关与司法机关衔接、社区矫正机构与专业机构衔接、社区矫正机构与监狱衔接及社区矫正机构与社区组织衔接等。特别是在司法行政机关与公安机关衔接方面，要建立社区服刑人员收监、追逃等工作衔接机制，人户分离的社区服刑人员的居住的、户籍地公安机关，应做好衔接配合，加强警务协作，主动向司法所和社区组织通报社区服刑人员情况，为有针对性地开展矫正工作提供支持。对涉及跨地区法院判决所涉及社区矫正问题，应建立跨地区衔接协调机制予以解决。建议由地方综治委牵头，政法各部门参与，司法行政部门具体实施，整合并利用社会力量和社会资源开展社区矫正执法，实现刑事政策与具体制度、刑事政策与其他政策的衔接，有力提高社区矫正执法力度。

        （二）优化人员素质和机构设置，大力加强队伍建设。社区矫正执法水平高低，关键看社区矫正执法队伍综合能力的高低。一是加强政治理论和业务知识的学习培训。要采取各种措施，坚持专题教育与提高素质相结合，加强公正执法能力建设。要采取分级培训、外出学习交流等方法提高社区矫正执法队伍素质。在培训中，要让执法人员既学习政治理论，又学习业务知识，重点掌握业务流程、矫正工作职责、执法程序等相关法律政策及在执法过程中应注意的重点环节。还要建立定期交流制度，交流好的工作经验，促进执法水平不断提升。二是在机构设置和人员配备上有动作。要明确社区矫正机构设置、人员配备及执法人员身份。要积极推动在县级司法行政部门成立专业化刑罚执行机构，以队建制方式，在县级司法行政机关设置社区矫正执法大队，负责社区矫正执法工作，并按服刑人员比例在社区矫正机构和乡镇司法所社区矫正工作人员中赋予部分高素质人员人民警察身份，组织执行刑罚，解决因行政编制限制而导致社区矫正执法人员不足问题。要加强基层执法力量建设，确保每个司法所至少有一名专编执法人员。县级要按行政区划相应设立社工站、社工组，由社区矫正官、社工及社会志愿者组成社区矫正小组，强化执法辅助力量。要积极争取通过政府购买服务方式，招聘社区矫正工作者或政府雇员，填补社区矫正力量不足的空缺。

       （三）完善复合型刑罚执行体系，增强执法效果。要克服只重视刑罚执行单一性的倾向和观念，加强矫正教育和社会帮扶，强化社区矫正平台建设，构建复合型刑罚执行体系，促进执法人性化和统一性。一是加强矫正教育。要突出教育矫正治本作用，通过心理干预、思想重塑、行为再造和开展“助人自助”，同时，坚持法治教育，让社区服刑人员灵魂深处有触动，思想认识有改观，行为习惯回正轨。还要研究融合积极心理学、社会构建心理学、辨证论治原则、优势视角理论四个分离不同领域的理论来共同指导我国的社区矫正制度，进一步优化刑罚的矫正功能，实行社区服刑人员在身心、教育、职业与社会等多方面的全面康复。二是加强社会帮扶。要积极探索矫正对象帮助、保护策略。有条件的区（市）县可探索建立多功能社区矫正管理中心。可积极与企业联系，建立社区矫正就业基地。要积极创设社区矫正各类服务型组织，积极探索集中教育与公益劳动相结合，组织开展集中点验、警示教育、个别谈话、社区服务等活动。同时，还应明确社区服刑人员的社会保障权，进行必要的反社会排斥，通过大力开展社会帮扶，凸显社区矫正人性化执法，提高执法水准。三是加强平台建设。要通过建设县级社区矫正指挥中心，使之成为设施健全、制度配套、功能完善、管理规范、运行高效的社区矫正工作平台，达到评估、接收档案、分派、检查、奖惩、宣告、指导的统一。社区服刑人员放在社区服刑，也要充分发挥社区居（村）委员会在监控社区服刑人员上的便利条件，加强与社区矫正机构信息互通，强化监控，提高执法效果。

       （四）落实管控措施，有效提升执法能力。要围绕把关、预防、处置开展工作，有效提升执法管控能力。一是把好关口。先是“入口关”。要积极协调人民法院，由司法行政机关进行审前调查评估，在评估中做到电话约、当面谈、上门访、认真审、慎重评。再是“矫治关”。积极探索矫治教育载体，进一步创新实践个别化矫正方案。要严格分类管理，按照宽管、普管和严管三个等级，分类管理，分阶段教育，因人施矫。最后是“出口关”。对屡教不改的严重危害公共安全、有暴力犯罪倾向的，坚决依法提请收监。二是强化预防。要加快建立重新犯罪风险评估系统和三级社区矫正管理监控系统，做好辖区内社区服刑人员的管控工作，严防社区服刑人员脱管、漏管。同时，要严格规范好社区服刑人员请假外出。三是完善处置。司法行政机关应针对社区服刑人员非正常死亡、实施犯罪、参与群体性事件等事项，建立健全与公安机关等有关部门协调联动的突发事件处置机制。

       （五）开展执法监督检查，确保规范执法。一要坚持执法公开。要建立社区矫正实施前、实施中、实施后的公示制度，除在对社区服刑人员进行接收和解除时要依规进行公开宣告外，还应将社区服刑人员的日常考核情况通过一定方式，如在其居住地的村（居）委员会公告栏内定期进行公开，接受社会监督与评议。二要坚持监督检查。要共同推进社区矫正工作委员会及其办公室建设，组织开展社区矫正执法专项检查，对检查中发现的各类问题做到问题不查清不放过、责任不追究不放过、教训不汲取不放过、整改不到位不放过，坚决防范和杜绝执法不规范现象发生。三要健全执法监督机制。重点执法环节要在社区矫正机构评议、法制部门审核、司法所集体合议的基础上，邀请检察机关到场监督，把社区矫正法律监督与内部监督有机结合起来，实行监督关口前移，确保刑罚正确执行。四要强化责任惩处力度。对在实施社区矫正中，存在玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的工作人员，决不姑息迁就，要依法给予相应处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。此外，还要重视社区矫正中犯罪被害人参与监督，加大执法综合监督力度。

       （六）加强制度建设，建立健全执法工作机制。要进一步健全社区矫正档案管理、社区服务、走访、执法公开等制度，以完善执法工作制度为核心，确保调查评估、交付接收、管理教育、考核奖惩、收监执行、解除矫正等各个环节的制度全覆盖，做到制度制定严格细致，且具有操作性，确保执法有依据、行为有准则。在完善制度的基础上，形成规范交付衔接、监督管理、教育矫正、帮扶感化工作机制和有效的奖惩机制，确保执法落实到位。要加快立法进程，全国人大应尽快制定《社区矫正法》，为社区矫正执法提供强有力的法律支撑。

       （七）加强信息化建设，提高执法科技含量。要加快构建一体化技防体系，在安全监控系统、现场执法系统、语言汇报系统、手机定位系统方面加大设备投入，建成含人员基础信息、移交衔接、综合评估、分析研判、执法监督、教育帮扶等模块在内执行和管理信息网络。建立语音管理服务、视频图像服务、生物识别考勤、电子技术定位系统和社区矫正人员数据库，强化社区矫正执法监管。要通过开通手机信息平台和QQ平台，对社区服刑人员进行教育矫治，提高执法工作的科技含量。社区服刑人员应严格遵守社区矫正信息化核查规定，持有的定位手机不得设置呼叫转移、人机分离、恶意关机和欠费或交给他人使用等，否则，社区矫正机构应及时进行惩处。为保证信息化带来良好执法效果，以公检法为重点的各成员单位应实行资源共享，通过良性互动，提高执法效果。

       （八）规范文书档案管理，不断提高执法水准。文书档案是反映执法水平的重要标志，社区矫正执法文书在办理违反监管规定执法过程中的重要性是不言而喻的，能够为办理此类案件提供有力的依据。要注意执法文书的规范性及完整性，以使在办理违反监管规定惩罚时，通过核实具体情况梳理出违规的事实依据，体现社区矫正的严肃性和时效性。要坚持专题教育与规范档案相结合，通过认真开展执法检查，及时反馈文书档案管理存在问题，认真搞好回头望进行整改，积极开展社区矫正文书档案规范化建设。要积极开展文书档案管理制作培训，通过专业化培训，提高文书档案规范管理水平，促进执法能力水平提升。

       （九）制定保障措施，推动执法顺利开展。社区矫正保障措施是提升社区矫正执法能力水平的前提条件。要严格落实财政部、司法部《关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》，建立按照社区服刑人员数量规定社区矫正经费制度。建议明确社区矫正执法人员职业保障，确定社区矫正执法人员刑罚主体身份和保障措施，纳入《人民警察法》“警务保障”的适用范围，并根据国家卫生计生委等四个部门印发的《职业病分类和目录》第八类“职业性传染病”第4条医疗卫生人员及人民警察感染艾滋病的规定，将社区矫正工作人员纳入职业病范畴进行保障。