人民监督员工作的“四化”之路探索

朱朝阳

        人民监督员制度是我国检察机关在现行的框架内，为完善外部监督机制而进行的一项重大改革举措。该制度是权利对权力的监督，对维护当事人合法权益，促进检察队伍的建设具有重要的意义。它体现了刑事诉讼程序中的民主监督，通过在程序上对检察权的制约，不仅可以有效防止司法腐败，树立检察机关的司法权威，提高检察机关查办职务犯罪案件的质量和水平，而且有助于社会公众与检察机关有效沟通，破除民众对司法运作的神秘感，使“正义以看得见的方式实现”。人民监督员制度有着与时俱进的时代价值，但在其具体的工作实践中，也存在诸如人民监督程序启动慢，人民监督结论形式化，人民监督权利难发挥及人民监督员经费难保障等问题，本文以一个新选任人民监督员的视角，对上述四个问题用“四化”之路予以破解，以期对人民监督员工作进行有益探索。

        一、人民监督员制度的时代价值

        人民监督员制度十二年来的运行情况表明，它有着弥足珍贵的时代价值。它有助于提高检察部门依法办案工作的透明度，破除以往检察机关办理职务犯罪案件封闭运作的决策方式，从而增进社会各界对检察工作的了解、认同和支持。

         （一）丰富了检察制度

        人民监督员制度是在现行检察制度中增设的一种全新的民主监督机制，是在司法改革中用发展的思路，创新人民直接参与反腐败的民主法治的有益探索。人民行使主权的形式除实行间接民主的代议制和代表制度外，就是实行直接民主制度和直接参与制度，而人民监督员制度就是一种直接参与制度。

        （二）彰显了司法价值

　　司法公开是民主与法治社会的一项基本要求，其要义是公众参与到司法运作的过程中来。人民监督员制度设立的初衷就是为了创造一个公平公正的司法环境，实现对职务犯罪和司法腐败的双重打击和预防。该制度在实现宪法赋予公民了解和掌握国家的司法信息、依法参与和进行监督的权利之外，其与生俱来的权力制衡功能，在监督司法运行、防止司法腐败和权力垄断、保障公诉权的良性运行等方面也彰显了司法价值。

       （三）体现了核心价值观

        “二十四字”核心价值观不仅是社会主义核心价值体系的精神内核，也是对社会主义核心价值体系的高度凝练和集中表达。人民监督员制度顺应核心价值观中的“民主”“公正”“法治”等要求，通过公众的直接参与，实现了司法意义上的人民当家作主，培养和提升了公众的法律意识和民主意识，增进了人民群众对司法的信任和认同，同时也使法律知识与法治观念得到有效普及。

        二、人民监督员工作开展中存在的问题

        （一）人民监督程序启动慢

　　人民监督员来自各行各业，专业知识与业务素质参差不齐，有一定比例的人民监督员对检察工作的了解不深入，在开展监督工作时，上手相对较慢。同时，由于人民监督员接受信息是被动的，监督会议的启动也是被动的，尤其是人民监督员难以掌握检察人员在办案过程中可能会出现的违法违纪情形，加之缺乏主动启动监督的线索和条件，难以对监督案件范围中所列的“十一种情况”进行科学有效监督。

        （二）人民监督结论形式化

　　由于人民监督员在监督工作开展前难以接触到第一手案卷材料，开展工作后查阅案卷材料的时间又相对有限，获得的案卷信息主要由案件承办人介绍，而案件承办人提供的信息属“第二手信息”，是被加工过的信息，又加之承办人在介绍案情时难以做到面面俱到，这都会导致人民监督员对案情的认识不全面、不深刻，最终难免导致监督工作在一定程度上流于形式，频频出现人民监督员与检察机关在认识上的“高度一致”。这种现象，表面上看是检察机关的案件处理工作得到了绝大多数的人民监督员的支持，但从另一个角度讲，这可能也暴露出少部分人民监督员的监督工作“流于形式”，监督结论出现了随波逐流、人云亦云的问题。

        （三）人民监督效力难发挥

        今年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过的《深化人民监督员制度改革方案》中规定，检察委员会的最终处理决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明。人民检察院处理决定未采纳多数人民监督员评议表决意见，经反馈说明后，多数人民监督员仍有异议的，可以提请人民检察院复议一次。这表明，人民监督员监督意见仅有程序上的效力，而没有诉讼程序意义上的发动、变更和终结功能。此外，由于人民监督员的监督结论不具有强制力，致使人民监督的效力在一定程度上难以充分发挥。

        （四）人民监督员经费无保障

        “兵马未动，粮草先行”。无专项经费保障，则不利于人民监督员工作的开展。但在有些地方，人民监督员经费并没有真正纳入财政预算，常规性的监督活动所需经费，由检察院或司法行政部门从办公经费中“挤”出。捉襟见肘的人民监督员专项经费，由于不能给人民监督员提供必要的工作场所及装备等方面的保障，终将影响人民监督员工作的效率和质量。从长远看，这也注定有碍常规监督活动以外的诸如学习培训、业务交流等活动的开展，造成人民监督员工作的后劲不足。

        三、完善人民监督员制度的建议

        （一）选任“精英化”的人民监督队伍

        人民监督员既要“大众化”又要“精英化”。“大众化”为的是具有广泛的代表性，“精英化”为的是监督工作的更好开展。人民监督员的个人能力、知识储备、业务素质及法律素养都决定了其能否敏锐地发现案件中存在的不合理或不合法的地方，也决定了人民监督员能否在模棱两可之间正确取舍而不是被被监督者左右。“精英化”的人民监督员无疑能够在更大程度上让监督工作变得游刃有余。

        （二）建立“标准化”的人民监督程序

        人民监督工作的目的性、针对性相对较强，稍有不慎就会使监督工作变形和走样。因此，要逐步规范人民监督员的监督程序，对特别容易出现问题的环节如立案环节、不诉环节等关键环节，探索建立一套标准化的办案、评议、表决、复议等程序，保障人民监督工作有章可循和科学开展。同时，探索建立一种检察机关面向人民监督员的信息公开机制，主动向同级人民监督员定期公开相关信息，及时向人民监督员提供详实充分的案件事实和证据材料，并保证人民监督员充足的时间研读、消化和吸收。此外，结合实际，不断细化和完善监督标准化程序，使其更加规范，更贴合实际，更具可操作性，更好地发挥人民监督员独立评议、独立表决的监督作用，增强监督实效。

        （三）凝聚“品牌化”的人民监督力量

        人民监督员要通过加强对案件的审查、参与人民检察院组织的执法检查、参加人民监督员接待日活动及人民监督员例会等途径，不断增强自身素质，提升监督能力和水平，打造出“人民监督”的响亮品牌。“人民监督”品牌是将人民监督员的工作理念、工作标准、工作作风、对外形象进一步系统化、科学化、标准化，升华到品牌的高度，通过创建品牌凝聚力量、规范行为、增强影响力，并通过品牌优化升级来凝聚力量，进而使人民监督成为强有力的外部监督途径之一。

        （四）提供“制度化”的人民监督保障

        当前，各地人民监督工作经费与物质保障政策不尽相同，有些地方纳入本级财政预算，有些地方建立了人民监督员财政保障机制，有的地方为人民监督员配备了办公设备和办公室，但也有一些地方的人民监督员经费却因种种原因没有得到应有保障。相关部门应制定出一系列普遍适用而又贴合地方实际的保障制度，进而用制度来保障人民监督员履行监督职责所需的各项经费和装备。比如，可以设置标准化的、相对独立的人民监督员办公室，配备必要的办公用品以及法律法规资料，定期开展人民监督员业务学习和交流活动，确保人民监督工作的有效开展。