论主审法官办案责任制

 

       关于司法体制改革，党的十八届三中全会上，明确提出了完善主审法官、合议庭办案责任制，实现让审理者裁判、由裁判者负责。最高人民法院在下发的关于深化司法公开、审判权运行机制改革试点方案中要求：建立符合司法规律的审判权运行机制，严格落实独任法官、合议庭、审判委员会的办案责任，做到权责统一。本文从建立主审法官办案责任制的意义，主审法官之选任、考核和职责以及完善相关配套机制等方面作简单分析，以期有利于推进法院的司法体制改革，健全完善公正高效权威的社会主义司法制度。

       一、主审法官办案责任制之意义

       主审法官办案责任制基本含义是谁办案谁负责，主审法官对其承办的案件在其职权范围内享有独立的相对完整的裁断权。具体来说就是主审法官独任审理，对案件负责或者随机选择合议庭组成人员，主持庭审，坚持合议庭少数服从多数原则，并签发裁判文书。实行主审法官负责制，是人民法院对其现行的审判工作管理制度进行改革的一项重大举措，其目的是逐步实现人民法院独立审判与法官独立审判的有机统一，以建立一种责权利相结合的高效率、高质量的办案机制。

        （一）主审法官办案责任制能有效去除司法体制的行政化，保证法官依法独立公正行使审判权

      目前，法官审理案件，无权独立作出判决，要经过审判长、审判庭层层讨论通过，然后上报院领导。审判长、庭长、院长有权控制、指挥审判的进行和审判案件，甚至改变合议庭的意见。实际上形成普通法官服从审判长、庭长，庭长服从院长的行政管理模式。法院内部权力结构呈塔字型结构体系，从下到上依次是承办法官、合议庭、庭长、分管副院长、院长、审判委员会6个权力层面。合议庭处于较低的权力层面，其上有庭长、分管副院长、院长、审判委员会，在审判业务上要受上级领导的监督、指导，裁判行为只有在承受或者能够承受来源于法院内部较高的权力方面的层层检验后才产生最终效力。当庭长、分管副院长或者审判委员会否决合议庭意见时，合议庭就失去了独立性，完全沦为只审不决的虚置机构，审判脱离，合议庭不再具备独立的裁决功能。建立主审法官办案责任制，就是让主审法官对案件裁判质量负责，并且终身负责，不再需要层层审批，实现审与判的统一，这样能有效去除司法的行政化，保证法官能依法独立公正行使审判权。

       （二）主审法官办案责任制能充分发挥合议庭的应有功能

       合议庭庭审流于形式，没有发挥合议庭应有的功能。合议制是法院审判案件的基本组织形式，它在审判中发挥了不可忽视的作用，特别是它克服法官个人认识能力的局限性，发挥集体智慧，集思广益，防止个人专断，将可能出现的偏差减少到最低限度等方面，其作用是不可低估的。但是，由于我国当前的实际情况，合议庭的审理功能、裁决功能均得不到充分发挥，承办人个人审查案情，合议庭其他成员陪坐、陪听，合议庭“合而不决”、“只审不判”，审判脱离，合议庭功能呈现出严重退化乃至衰竭的趋势。一方面是由于案多人少的压力，合议庭其他成员各自忙于各自的案件，根本无心于他们合议的案件，相信承办法官的意见。合议制流于形式；另一方面，合议庭其他成员不用承担责任，即使合议庭的案件出现错误，也是承办法官的责任，跟合议庭其他人员没有关系，更何况，合议庭上面还有庭长、副院长、甚至审判委员会，所以，合议庭其他成员根本也没有这种积极性。施行主审法官办案责任制后，谁办案谁负责，合议庭成员也要承担责任，这样能充分发挥主审法官和合议庭其他成员的工作积极性，共同把案件办好，共同负责，确保裁判公正。

       （三）主审法官办案责任制明确了法官权责，提高了办案的质量和效果

       在公布的司法体制改革七大政策导向中，对司法责任制如何完善是这样表述的：以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制为抓手，突出法官办案的主体地位，明确法官的权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的司法权力运行机制。最高人民法院公布《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》，针对八个重点领域，提出了45项改革举措，在完善审判责任制方面，主要改革措施为：一是完善主审法官、合议庭办案机制；二是改革裁判文书签发机制，主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院、庭长签发；三是建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价体系；四是科学界定合议庭成员的责任；五是建立法官惩戒制度，设立法官惩戒委员会，既保障法官的违法违纪行为及时得到应有惩戒，又保障其辩解、举证、申请复议和申诉的权利。

       因此，推行主审法官办案责任制，能极大增强法官的办案责任心，逼着他们提高能力素质，提高办案水平；能实现让审理者裁判、由裁判者负责，能更大程度上抵制法外因素对案件的干扰，依法独立公正行使审判权，保证办案质量。完善主审法官办案责任制，做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”。明确了权责后，法官就会慎重作出判断，行使裁判权，确保权力正确行使。

       二、主审法官之选任、考核和职责

       （一）主审法官之选任

       司法权是对争议事实和适用法律的判断权、裁决权，不仅要求司法人员具有良好的法律专业素养和司法职业操守，还要具有丰富的实践经历和社会阅历。因此，不仅要保证进入门槛的法官是优秀的，而且还要从法官中选好主审法官。选好主审法官是实行主审法官责任制的基础。主审法官必须是政治坚定、业务精通、公正廉洁、作风正派的法官。一般应是人民法院审判员以上，从事法律工作达到一定年限，能够行使审理权和裁判权的人员，并具有法律专业知识和一定审判实践经验，精通审判业务，办案数量较多，案件质量好的。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》（以下简称《改革框架意见》），明确建立法官员额制，完善了法官选任的条件和程序，尊重司法规律，确保队伍政治素质和专业能力。当然，选任的程序如何同样是各级法院必须解决的具体问题。从事法律职业的法官，比其他人更能明白程序公正才能保证实体公正的道理。根据法院法官的员额，建议按法官比例的15%—20%合理确定主审法官的数量，然后由法院确定选拔主审法官的方案。可以借鉴人事调整中竞争上岗的做法，通过一定的竞争方式选任，但又不唯竞争，着眼点仍在其个人的审判业绩，比如通过考察主审法官候选人调解能力、驾驭庭审能力、撰写法律文书优劣等纯审判事务，对其业务能力做出综合评判，不可局限于传统的竞选演讲打分唱主角。同时注重其领导能力、道德品质、社会影响，尤其律师对法官的综合评价。一句话，把最优秀的法官选任为主审法官。比较好的做好：一部分主审法官通过民主推荐、业绩测评、领导投票等方式选出来；一部分主审法官通过考试加业绩评比的方式选出来；比例如何确定，由最高院统一作出规定。

       （二）主审法官之考核

       选好主审法官后，还要加强对主审法官的考核。根据主审法官的办案情况，将反映办案效率、质量、审判作风、社会效果的各项指标量化，如办案数量，审限内结案率，执结率，上诉案件发回、改判率，调解、撤诉率，服判息诉率，申诉信访率，执法公正投诉率，质量评查定错，考勤纪律，案件归档等，将考评结果排名公开，对绩效突出的要及时通报表扬和奖励，作为法官晋级的依据。对于办案效果不好的，造成不良社会影响的，取消主审法官资格。

       法官考评委员会考核主审法官。首先明确谁来考核法官业绩，主审法官是法官之一部分，由同一个主体来考核，效果更好。在《改革框架意见》中只明确了设立法官遴选委员会，建立逐级遴选制度，并没有强调对法官如何考核。笔者认为，设立单独的法官考评委员会是可行的，成立由院领导、一般法官代表、人大代表、律师等人组成的法官考评委员会，负责根据法官的办案实绩作出评价。对于主审法官的考核，也由法官考评委员会来进行，建立主审法官审判绩效档案，定期讲评，年度考核，奖优罚劣，同时明确考核内容包括政治思想品德、调研文章、庭审能力、办案数量和质量、文书水平、工作态度、审判作风等方面。

       考核标准的确定。考核的主体确定后，最重要的就是考核指标的设定，通过哪些指标来反映主审法官的办案业绩，证明主审法官这一年来的工作是合格的、优秀的。这个标准的设立需要最高院来统一规定，现有的审判绩效考核办法，有些指标明显是不合理的，需要予以改革和完善。最高院要出台统一的法官、主审法官考核办法，科学合理的设定考评的项目指标，以全面的反映法官的办案实绩，并作为法官等级晋升的依据。

       （三）主审法官之职责

       明确主审法官的职责是实行好主审法官责任制的前提。放权给主审法官后，为保证案件质量，就必须明确主审法官的责任，达到责任与权利的统一。从“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求出发，院庭长签发、审核文书的权利均应下放给主审法官。这是当前改革亟需解决的最直接、最现实，最能体现是否真正落实改革方案的问题。可以说，没有主审法官审核、签发文书权限的改革，都是不彻底的改革，是没有建立真正的主审法官、合议庭办案责任制。至于案件分配、主持庭审、组织合议等，当是主审法官职责的应有之义。对院庭长仍然审核、签发文书，列席并未参与审理案件的合议，有权对合议庭结果提出异议并提交审委会讨论的做法，都是不完全落实主审法官职责、与“让审理者裁判、由裁判者负责”要求相违背的做法。

       主审法官应当享有独立审判权、主持庭审权、签发文书权、组织管理权、考核建议权等基本权力，主要负责案件的审理，其他事务性工作（如公告送达、案卷整理、文书校对、接待咨询等）全部由审判辅助人员去完成，确保主审法官不分散精力，提高办案效率。同时，院长、副院长不再审签法律文书，仅行使审判监督权（如对发现确有错误的案件提交审委会决定再审）和协调权（如对重大疑难案件指定法官组成合议庭、在合议庭对案件有重大分歧时决定提交审委会讨论），副院长仅负责协助院长工作和对内对外协调。

       落实主审法官办案责任制，应当将合议制落到实处，主审法官对案件负总责，其他合议庭成员对自己的合议意见负责。明确要求，每一位合议庭成员必须全面阅卷，全程参与庭审，全面了解、判断案情，必须对案件的证据采信、事实认定、法律适用发表系统、具体的意见，并记入合议笔录，不能仅以同意主审法官或其他法官的意见作为自己的合议意见。目前，庭审直播、庭审公开正在进行，必要情况下，也可对合议情况现场录音、录像，以备法院内部核查。当然，前述做法，关系到人民法院组织机构，包括庭室设置、审委会职能等多方面的改革，应当与完善主审法官、合议庭办案责任制配套进行。至于合议庭以及整个审判团队内部，相对简单，该方面责任的落实，主要是须将合议情况纳入对主审法官及合议庭成员的考核，避免“以主审法官为中心”演变成主审法官来“领导”。同时，要规范其他司法辅助人员的岗位职能，切实保障主审法官、合议庭办案责任制的有效运行。

       三、建立完善相关配套机制

       （一）推进三大司法公开平台建设

       依托现代信息技术，强力推进审判流程、裁判文书、执行信息三大司法公开平台建设，增加审判工作透明度，倒逼法官司法技能和业务素养的提升。坚持阳光司法、推进司法公开，让人民群众以看得见、听得懂、信得过的方式，从方便、快捷、权威的渠道感受公平正义。推进三大平台建设，对于监督主审法官办案，提高办案的质量和效率具有重要意义。

       1.推进审判流程公开要扩大公开内容，对于案件的立案、庭审、宣判、执行等诉讼过程，除法律规定不能公开的，都要依法向当事人和社会公开。要丰富公开形式，以法院网站为基础平台，通过短信、电话语音系统、电子触摸屏、微博、微信等技术手段，运用图文、音频、视频等多种方式， 为公众和当事人提供全方位、多元化的司法服务。要把庭审活动全程录音录像作为一项基础性和长期性工作，逐步实现“每庭必录”。要完善办案信息查询系统，实现当事人通过网络实时查询办案节点信息和程序性信息，切实提升工作效率，减轻当事人诉累。

       2.推进裁判文书公开要严格落实裁判文书上网各项要求，认真做好文书上传工作，确保裁判文书在生效后七日内上网。要着力增强裁判文书的说理性。一篇论理清晰、判断准确、语言优雅、充满哲理的裁判文书，其本身就是宣示法律、解释法律、明断是非的优质司法“产品”，就是最好的法制宣传。作为法官，必须要把裁判文书作为自己的“产品”来认真对待，要本着对“产品”高度负责的理念，把自己的才华、智慧、学识尽可能地体现到裁判文书中，让当事人通过裁判文书感受到司法的公正，赢得明白、输得服气，从而不断提升司法公信力。

       3.推进执行信息公开要把执行实施权的运行过程作为执行公开的核心内容，保障当事人的知情权、监督权，防止执行权的滥用和怠于执行。要不断完善网上执行公开栏目，公开执行立案标准、启动程序、执行收费、执行费缓、减、免的条件和程序，与申请执行人“坦诚相见”。要及时公布对被执行人采取的财产申报、限制高消费、限制出境等强制执行措施，通过执行信息公开敦促被执行人履行义务。要积极推进法院与公安、金融、工商、国土、建设等部门“点对点”执行查控机制建设，推进执行信息公开平台与社会诚信体系对接，调动社会各方力量共同解决执行难问题。

       （二）完善对主审法官职业保障机制

       改革方案已经明确法官对所办案件终身负责，既然主审法官要承担很大的责任，如果相应的职业待遇保障跟不上，法官就不会安心做一名法官，也不利于调动其工作积极性，那么实现让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义的目标就是一句口号。

       1.提高主审法官的待遇

       提高法官的待遇，让法官过上体面的生活，让法官不会因为生计而奔波，不会因为五斗米而折腰，让法官能安心于审判工作，刻苦钻研业务，公正裁判案件。主审法官是法官中的优秀代表，理应在待遇上有更优厚的关心。主审法官承担非常大的责任，相应的待遇也要跟上，这要从制度层面上予以解决。既然司法体制改革的目标是保障法官独立审判，去行政化、去地方化，那么在顶层设计上，要设计科学合理的主审法官薪酬体系，以真正保障法官依法独立公正行使审判权。

       2.在遴选上对主审法官有更优先的考虑

       打通法官晋升的通道，上级法院的法官从下一级法院择优遴选，既为优秀的基层法官提供晋升通道，又保证上级法院具有较丰富的司法经验和较强的司法能力。在法官遴选上，上级法院对下级法院的主审法官遴选应该有更优先的考虑，或者规定在下级法院当主审法官达一定年限后，如果有法官遴选的机会，可以直接从主审法官中遴选，从制度上对主审法官有更优先的晋升机会。当然要解决这个问题，需要顶层设计，非单个法院所能解决。

       3.保障主审法官的执业权力主审法官非经法定程序不得免职。

       主审法官非因贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判原因不得随意被调离审判岗位、免除审判资格、不得随便接受纪检监察部门讯问、调查，每次开庭都需要法警人员保护等。

       （三）加强系统内监督机制的建立

       为了消除司法的行政化、地方化倾向，必须要保证法院依法独立公正行使审判权，完善主审法官、合议庭办案责任制，保证主审法官依法独立行使权力，实现“让审理者裁判，由裁判者负责”。因此，需要给主审法官放权，确保他们根据庭审查明的事实，准确适用法律，公正裁判案件，并对案件质量终身负责。但是，放权不是不受监督，法院系统内部要建立相应的监督机制。

       1.加大对案件质量的评查力度

       开展案件质量评查，对提高办案质量和水平有重大意义。通过坚持边评查边通报边整改，纠正一批确有差错的裁判，推动相关工作的常态化和规范化，达到了找差距、补短板、促提高的预期效果。

       2.加大对法官违法违纪行为的查处力度

       要本着对法官负责的态度，抓早抓小抓苗头，把违法违纪行为遏制在萌芽状态，要树立“严管就是厚爱”的思想，对干警严格教育、严格管理、严格监督、严格查处。对法官的违法违纪行为，要零容忍，坚决查处，构成犯罪的，要果断移送有关机关处理。

       3.建立法官办案质量终身负责制

       建立法官办案质量终身负责制，应该来说，对严格约束法官、督促他们依法独立公正行使审判权有重大意义。法官办案终身负责，可以想见，法官要承担很大的风险，作为法官，必须要慎重行使自由裁量权，查明事实真相，准确适用法律，公平公正的裁判案件。

       （四）完善错案责任追究机制

       加强错案责任追究是实行好主审法官责任制的保障。主审法官既然有权力，就应当还有错案责任追究。主审法官在办理案件的过程中，必须严肃执法，不滥用职权，更不能有违反实体、程序法规定的行为。如何界定错案，应该严格把握几个条件：一是法官在办案过程中有故意或者重大过失，并因该案造成严重后果，如果法官在判案的过程中，只是有轻微的小过失，没有造成严重后果，不能认定为错案；二是认定错案的机构，必须经审判委员会讨论决定，才能认定一个案件是否是错案；三是认定错案后，启动追责程序，各级法院的纪检监察部门是错案责任追究的职能部门，负责对办理错案的责任人员的责任追究。启动错案责任追究程序，要严格依法进行，保障法官依法办案，而不能借口干涉法官办案。