推进检察机关内部治理的实践与探索

 

       党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。对于检察机关而言，一方面，要通过履行检察职能推进国家治理，另一方面，也要加强内部治理以提升其履职能力，进而服务国家治理体系和治理能力现代化。

       一、检察机关内部治理的特征、价值与挑战

       （一）检察机关内部治理的应然特征。治理这一概念主要是基于管理概念的局限而提出。管理与治理，虽非截然对立，但无论是在理念上还是在实践上，都存在着重大的区别。治理意味着：协商式的管理过程；制度保障治理的秩序；网络增强适应性和弹性；多元主义的合法性保障。 从这一原理出发，检察机关内部治理具有如下应然特征：

       1.权力运行的模式：由一元化向多元化转变。当前，检察机关运行模式基本可概括为：检察官-内设机构负责人-副检察长-检察长-检察委员会。这一一元化的模式强调统一、服从、效率，但灵活性、能动性、协调性较差。而在检察机关内部治理下的运作模式下，检察官的办案能力受到信任，亲历案件的职责受到重视；赋予内设机构负责人对于检察工作行政管理的职责，权力、义务、职责下沉。其优势在于：各个权力主体按照一定的分配原则各自享有相应的权力，承担相应的义务，从而负有相应的责任。 检察机关内部治理能增强检察工作的灵活性、能动性、协调性。

       2. 检察人员的角色：由接受者向参与者转变。当前，检察人员的职业追求主要体现在追求行政职级。这一现实环境必然导致检察人员在检察活动中盲目从上。接受者的身份定位，难以激发检察人员的工作热情，难以体现检察人员的职业精神。检察机关内部治理要求以执法办案为中心，充分尊重检察人员的民主权利，将检察人员的思想意志融入到检察工作的方方面面。

       3. 执法办案的规范：由控制型向制约型转变。在控制条件下，检察长通过控制副检察长、其他班子成员，进而控制内设机构负责人、一般检察人员。其弊端在于：控制层级过多，往往是事后控制，控制的效果不好。更重要的是，控制意味着控制者不受被控制者的约束，产生新的控制与被控制的问题。检察内部治理要求按照检察权运行的程序化、线性化的特点，将权力授予每个程序参与者，并发挥每个程序参与者的作用，将上一程序中不合规的权力行为阻挡在程序的运行轨道上，避免权力集中导致的权力滥用，同时节省权力控制的成本。

       4.检察治理的手段：由强硬性向柔软性的转变。无论是管理者还是控制者，都是一种权力施加于被管理者、被控制者，双方的关系呈现一种强硬性的特征，缺乏缓冲，缺乏沟通。这显然是简单的、粗放的管理、控制，虽然受动方也会努力去执行主动方的指示，却可能仅仅止步于主动方的基本要求以及能量化的其他要求，而不会积极追求主动方要求的最大化。检察机关内部治理重视共同的价值观、共同的行为规范的重要作用，将法治理念渗透到检察人员中去，使充分实现检察执法办案的法律效果、政治效果、社会效果成为检察人员的自觉追求。

       （二）检察机关内部治理的价值

       1.体现法律监督规律。从根本上说，当前检察权的运行模式同检察权运作的中立化、亲历性等客观规律不相符。但严格按照客观规律来重新配置检察权，无论是从理论上还是从实践上看，都将是一个复杂而长期的过程。然而，在微观层面上按照这一客观规律推进检察机关内部治理，却具有很强的现实可行性。一方面，可以循序渐进地提升检察权运行效果，另一方面，在长时间的信守和践行中为检察权的科学配置积累条件。

       2.克服当前管理弊端。当前的检察管理模式具有被动性、粗放式和行政化的基本特点。被动性主要表现为对已经发生的办案行为进行管理，粗放式主要表现为动态监督制约不够全面、有效，行政化主要表现为上命下从、“官本位”。而检察机关内部治理与人本管理、流程管理、协同管理等多种先进管理思想相契合，能有效提升对人、财、物等检察资源的使用效益。

       3.提升检察工作效率。按照马斯洛的需要层次理论,工作效率不仅取决于工作能力，更取决于动机水平。动机水平不能通过训练或培养而获得,而只能通过激励而获得。检察机关内部治理在现有法律的框架下进行展开授权，体现了尊重检察人员的意志和劳动成果，促使检察人员把自己的发展同检察事业的发展融入到一起，其动机水平必然得到提高，在工作水平一定的情况下，工作效率也就必然得到提高。

       4.规范检察权力行使。“一切有权力的人都爱滥用权力，直到有限制的地方为止。”对检察权力的控制既限制了检察人员的能动作用，检察权力运行中的瑕疵甚至漏洞也不能得到及时纠正。而通过赋权赋责、充分制约，每一步的检察权不当运行将成为下一步程序中的障碍，倒逼上一步程序中的检察人员正确行使权力，从而从根本上保证权力的规范行使。

       （三）检察机关内部治理的挑战

       1.路径依赖的挑战。传统的检察管理模式存在的时间有多长，其继续存在的思维惯性就有多大。检察机关内部治理是个新鲜事物，如何扭转这种思维惯性，可能需要一个相当长时间坚持不懈的努力。

       2.合理授权的挑战。推进检察机关内部治理，实质在于推进检察权力的优化配置，这一命题依然处在学术研究、理论分析的阶段，没有形成立法上的成果。在这个重大问题上，如何保证理想的效果是在严格遵守法律规定的基础上达成的，这使得检察机关内部治理的推进始终显得谨小慎微。

       3.人员素质的挑战。同一般意义上的管理相比较，实施检察机关内部治理具有很强的复杂性，对检察机关领导者是一个考验。同时，有的检察人员思想素质不高，事业进取心不强，推进内部治理尤其是在初步阶段可能会导致管控的放松，出现混乱的局面。

       二、检察机关内部治理的推进、不足与原因——以荆州市检察机关的实践为例

       （一）检察机关内部治理的推进。2013年以来，荆州市院探索开展检察机关内部治理，并针对当前重大而又突出的问题提出推进队伍、案件、权力、经费、车辆五个方面的内部治理，在积累经验的基础上将内部治理推向检察工作的方方面面，取得了初步成效。

       1.推进队伍的内部治理。大力营造爱读书、读好书的良好风气，通过建立学习交流制度、读书学习小组等方式，推动干警不断提升文化素养。举办“推典型、晒实绩、树十星”活动 ，形成“肯干事、能干事、会干事、干成事”的良好风气。建立科学、公正的竞争机制，重点培养德才兼备、业绩突出的青年干警，为他们提供展示才能的平台。鼓励形成“烈马与良驹”、“义犬与狼狗” 的文化，增强检察职业自豪感、提升检察事业成就感。健全检察官协会、女检察官协会以及工、青、妇等群团组织，发挥群团组织凝聚人心的作用。

       2.推进办案的内部治理。加强案件管理中心建设，做到案件管理与案件办理相分离，实行统一收案、归口分流、流程监控、数据分析的案件管理办法。建立“4+3”办案模式，在办理职务犯罪案件中，检察长、分管检察长、反贪（渎）局长、处（科）长“四长”和纪检监察部门、检察技术部门、司法警察部门等三个部门必须同时到位，对执法办案进行“项目化管理、链条式推进、责任化分工”。完善检察委员会议事规则，建立基层院拟作不诉、撤案处理职务犯罪案件双报三审制 ，充分发挥对重大疑难复杂案件的决策把关作用。

       3.推进权力的内部治理。推进开放式决策，鼓励检察人员参与检察管理，重大工作安排都在充分听取检察人员意见和建议的基础上，通过民主集中制的方式使决策权。积极推动主办检察官办案责任制试点工作，坚持合法性、合理性对主办检察官进行授权；完善执法办案责任体系，探索检察人员对其办理的每一起案件终身负责，使主办检察官所承担的工作责任与其职权相适应。

       4.推进经费的内部治理。推行经费的部门预算，根据过往三年的经费使用情况，确定各内设机构经费使用标准，保证经费满足日常工作的开展，由内设机构负责人决定经费的使用与否，保证经费使用的合理性。财务管理部门根据财经政策，对内设机构的经费使用情况予以制约，保证经费使用的合规性。对于日常工作以外的经费支出，则实行“一事一议”，确保不因经费的限制而贻误工作。

       5.推进车辆的内部治理。针对社会反映强烈的警用车辆不规范使用问题，把推进警用车辆的内部治理作为重要内容来抓。实行警用车辆集中管理，将全市检察机关170辆警车纳入统一调配和集中管理范围，并运用GPS定位系统实施动态监控，坚决杜绝警用车辆私用、乱停乱放。同时，着眼于保障各项检察工作的顺利开展，推行经费内部治理的自主模式，放权由内设机构负责人决定警用车辆的使用与否，并成立车辆治理机构保障满足内设机构的用车需求。

       （二）检察机关内部治理的不足与原因。在取得成绩的同时，检察机关内部治理工作在推进的过程中也还存在一些问题和不足，主要表现在：检察机关内部治理的理论研究还很不充分，荆州市院实施的相关措施，主要由党组会或检委会研究形成决议，仍处于在实践中摸索的初级阶段；检察机关内部治理是一个涉及到检察工作方方面面的系统工程，队伍、案件、权力、经费、车辆只是当前检察工作中最重要切最迫切需要治理的几个方面，因此，荆州市院提出推进检察机关“5+x”内部治理。“5+x”最终全面覆盖检察工作，还有待于检察机关内部治理理论认识的深化。同时，检察机关内部治理还涉及到检察机关去行政化、去地方化等方面的外部障碍，这也使得检察机关难以从根本上实现内部治理的现代化。

       三、检察机关内部治理的巩固、发展与深化

       （一）要注重有效管控，更要注重激发活力。一方面，检察机关执法公信力还存在着不足，如执法不规范的现象还没有从根本上解决，检察人员八小时以内和八小时以外树立的公共形象同社会公众对检察队伍提出的高要求还不相符，等。因此，对保证办案安全、树立良好形象等当前检察机关内部治理中特别重要的内容必须进行有效管控，不能容忍一丝的放纵。另一方面必须注意的是，要做到从严治检与从优待检的有机结合。检察权的性质决定，检察人员的执法行为贯穿着检察人员的自主判断，必须确保检察人员执法办案的相对独立性，赋予检察人员对抗非法指令权，尊重检察人员在所办案件上的发言权，彻底根除“审而不定、定而不审”的怪圈。

       （二）要注重制度建设，更要注重文化建设。随着检察事业的不断发展，检察机关治理制度建设日渐完善。但也存在着制度不科学、不细致、可操作性不强、配套性不强等问题。要针对这些问题，综合分析研究这些问题背后的原因，推进检察机关制度化建设，形成全面化、科学化的检察工作制度。但必须引起注意的是，检察机关内部治理不能满足于制度规范的形成，更要关注执行制度规范的人。由什么样的人去执行制度规范，则属于检察文化的功能范畴。检察文化能规范和指引检察机关和检察工作人员的行为……帮助和引导检察工作人员实现自身价值与职业价值的融合统一，使整个检察系统在良性循环和不断发展的同时，形成巨大的凝聚力和向心力。 检察机关内部治理必须从制度治理上升为文化治理，使内部治理理念内化为全体检察干警的自觉信念。要善于运用检察文化的无形力量指引方向、约束行为，以提升治理的层级，增强治理的实效，进而推动检察事业发展和检察制度完善。

       （三）要注重内部监督，更要注重内部制约。毋容置疑的是，内部监督对于规范检察权具有至关重要的作用。然而，“在权力运行的关系里，监督往往是单向的，而制约却是双向的; 监督更多地意味着存在不平等关系权力运行的引导与修正，而制约却是在平等权力主体之间的相互规制与约束; 监督意味着监督者不受被监督者的约束，而制约却往往带来被制约者的反向制约。” 要对检察机关的业务全流程进行细化，明确每一流程中的权力行使者与责任承担者，坚决杜绝案件带“病”运行。要以规范程序为手段，建立规范统一、过程控制的流程管理模式。要完善全程监控、定期考评的制约体系，构建符合政策、符合法律、符合规律和符合实际的检察制约工作平台。

       （四）要注重结果控制，更要注重节点控制。加强检察管理，“人治”、“法治”与“机治”三者都相当重要，缺一不可，要坚持以人为本，加强制度规范建设，充分利用信息化手段，“人治”是根本，“法治”是保障，“机治”是动力，应当将三者有机结合，使之发挥更大效应。 结果控制是针对外在化的工作成果的控制。就检察工作而言，这固然是检察机关内部治理的重要内容。然而，就检察工作的特点而言，检察机关的工作成果往往会对当事人造成无法弥补的损失，如人身自由的丧失，个人名誉的损害等。因此，要引入现代管理方法，以加强案件管理的过程控制。要运用现代科技成果，如案件流程查询系统、同步录音录像系统等，实现“人管”向“机管”的转变，努力根除节点控制存在的随意性等弊端，从根本上避免检察工作中出现负面效果。

       （五）要注重业绩驱动，更要注重精神驱动。当前，检察机关普遍采取绩效考核的办法对检察人员进行驱动，这种办法促使检察人员自加压力、消除惰性，职责更加明确、工作更加勤奋，是检察管理上的巨大进步。然而，在当前检察管理环境下，以业绩驱动的方式对检察人员进行管理仍有很大局限。检察权行使不应仅仅停留在国家权力的结构层面和制度保障层面，还应体现为一种人类对自由意志的关爱和尊重，以及对检察权所蕴含的法治精神的信仰。这是检察权的至高境界，也是检察权独立不可或缺的精神要素。 因此，从根本上解决检察人员对待检察工作的不良作风，必须加强以“忠诚、公正、清廉、文明”为核心的职业道德建设，从内心深处激发检察人员的职业良知，着眼于守护公平正义的最后一道防线，推动自己肩负的工作职责不断向前发展。